一、立法背景

公共数据开放，是优化营商环境、助推产业升级和经济转型的引领举措，也是建设服务型政府、实现政府治理能力现代化的重要方式。2012年，上海正式启动公共数据资源向社会开放的试点工作。2018年，上海成为国家公共信息资源开放五个试点城市之一。同年，《上海市公共数据和一网通办管理办法》颁布施行，对本市公共数据开放工作提出了总体要求。随着公共数据开放工作的不断推进，本市采取了一系列创新和改革举措，积累了一定的实践经验，同时也面临一些困难和问题。为了固化和完善制度创新成果、为公共数据开放提供全面的法治保障，亟需通过制定数据开放的专门立法，进一步促进公共数据的开放和利用，释放公共数据的经济价值和社会价值，促进数字经济发展，保障和服务民生，提升政府治理能力和公共服务水平。为此，市政府组织有关部门研究起草了《上海市公共数据开放管理办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》）。

二、主要内容说明

（一）关于定义和适用范围

《办法（草案）》立足于社会需求和市场需求，充分考虑公共数据开放工作的责任性和公共服务性，在总则中规定公共数据开放是指公共管理和服务机构面向自然人、法人和其他组织提供可机器读取、可利用、具有原始性的公共数据，供其开发利用的一种公共服务。在适用范围上，规定本市行政区域内公共数据开放及其相关管理活动，适用本办法。法律、法规另有规定的，从其规定。同时，《办法（草案）》在附则中明确了水务、电力、燃气、通信、公共交通、民航、铁路等公用事业运营单位涉及公共属性的数据开放，适用本办法。运行经费由本市各级财政保障的其他机关、团体等单位以及中央国家机关派驻本市的相关管理单位涉及公共属性的数据开放，参照本办法执行。（第二条、第三条、第四十八条、第四十九条）。

（二）关于原则

考虑到公共数据开放利用的实际要求和国际通行原则，《办法（草案）》对公共数据开放的管理行为明确了“统筹规划、需求导向、分级分类、统一标准、规范应用、安全可控”的原则，对公共管理和服务机构开放公共数据作出“以开放为原则、不开放为例外的”的要求。同时，《办法（草案）》规定数据利用主体在开发利用公共数据的过程中，应当遵循合法、正当的原则，不得损害国家利益、社会利益和第三方合法权益（第六条、第七条、第二十四条）

（三）关于管理体制

为全面推动公共数据开放工作，《办法（草案）》进一步优化了公共数据开放管理体制。市级层面上，市政府办公厅负责监督、协调本市公共数据开放工作的推进；市经信委作为公共数据开放的主管部门，负责指导协调、统筹推进公共数据开放、利用和相关产业发展；市大数据中心负责本市公共数据开放平台的建设、运营和维护，并制订相关技术标准；公共管理和服务机构根据相关法律、法规和规章，做好公共数据开放的相关工作。区级层面上，

区人民政府确定的部门根据本市规划和相关要求，负责指导、协调、推进本行政区域内公共数据开放工作，并加强市区联动。同时，对公共数据开放重大事项等，建立公共数据开放工作的协调机制进行统筹协调。（第四条、第五条）

（四）关于开放机制

在开放范围上，《办法（草案）》一方面以负面清单方式列举了六种除外情形，规定除此之外的公共数据应当逐步纳入开放范围；另一方面建立动态调整机制，对开放范围外的公共数据进行定期评估审查，因情况发生变化可以开放的公共数据，应当纳入开放范围。（第七条）

在开放模式上，《办法（草案）》规定对公共数据进行分级分类开放和清单制管理，以保障公共数据开放工作安全、高效和有序。公共管理和服务机构应当根据安全要求、隐私要求和应用要求等对公共数据进行分级分类，梳理形成公共数据开放清单，并不断动态更新分级分类标准和开放清单。（第八至第十二条）

在风险防控上，《办法（草案）》引入专家委员会机制，通过来自高校、科研机构、企业、相关部门等多方专家共同组成的专家委员会，评估数据利用风险，研究论证公共数据开放重大事项，对公共数据开放工作提出专业建议。（第十三条）

（五）关于平台建设

《办法（草案）》规定由市大数据中心依托市大数据资源平台建设全市统一的开放平台，公共管理和服务机构应当依托开放平台开放公共数据，原则上不再新建独立的开放渠道。已经建成的，应当按规定整合、归并，纳入开放平台。同时，《办法（草案）》明确了开放平台的组成部分，公共管理和服务机构从资源管理后台开展数据处理和发布、数据开放申请受理和反馈等操作，自然人、法人和其他组织通过数据开放前台提交数据开放申请、查询、预览和获取公共数据等。平台管理方面，市大数据中心应当制定开放平台的相关行为规范和管理标准，对开放平台的公共数据建立透明化、可审计、可跟踪、可追溯的全过程管理机制，保障公共数据开放工作安全可控。（第十五至第十八条）

（六）关于数据质量

加强数据质量管理，是促进公共数据开放价值实现的重要保障。《办法（草案）》提出开放数据应当具备真实性、完整性、准确性、时效性、可用性五项标准。为确保数据质量，在数据开放之前，公共管理和服务机构应当完成数据整理、清洗和脱敏等预处理；在数据开放之后，应当确定合理的数据更新频度并及时更新。同时，《办法（草案）》规定了数据纠错程序，自然人、法人和其他组织可以针对开放的公共数据提出异议，由市大数据中心、公共管理和服务机构按照职责进行更正和反馈。（第二十至第二十三条）

（七）关于数据利用

为了防控公共数据融合造成的不确定性风险，《办法（草案）》明确了数据利用主体的权利和义务。针对有条件开放数据，规定数据利用主体应当按照相关利用要求或者数据使用协议，确保数据利用行为与数据开放申请信息保持一致，并通过开放平台向公共管理和服务机构反馈数据利用情况；开发利用公共数据形成成果的，应当在成果中清楚地说明数据来源。强化公共管理和服务机构对数据利用行为的事中事后监管，并鼓励自然人、法人和其他组织对违法和不当利用公共数据的行为进行举报。在强调监管的同时，《办法（草案）》也强调了对商业秘密和个人隐私的保护，对于存在商业秘密、个人隐私泄露等相关风险时，公共管理和服务机构应当会同市大数据中心进行必要防控，做好处理和追溯。（第二十四至第二十七条）

（八）关于开放生态

推动政企数据融合，数据产业协同发展是公共数据开放工作的重要目标。为此，《办法（草案）》提出了打造公共数据开放的合作生态，从多元主体开放、平台合作服务、建立标准体系、规范交易流通、促进社会共治、营造开放氛围、国际合作交流、奖励机制等多个方面提出要求，推动社会主体对开放数据进行创新应用和价值挖掘。同时，注重引导企业开放自有数据；鼓励行业数据汇聚、融合和开放应用；鼓励第三方参与开放合作，提供数据服务，形成多元主体开放合作、产业生态融合发展的格局。（第二十八至第三十五条）

（九）关于安全管理和监督保障

保障网络和信息安全是开展公共数据开放工作的重中之重。《办法（草案）》明确了各个安全管理主体的职责和义务，建立应急管理和预警机制，对保密数据和敏感数据泄漏等异常情况进行监测预警。（第三十六至第三十九条）

由于公共数据开放工作具有较强的专业性，《办法（草案）》通过设置专人专岗、加强专业培训、开展成效评估等多方面制度保障公共数据开放工作有力有序推进。（第四十至第四十二条）

（十）关于法律责任

《办法（草案）》明确了数据开放、数据利用、平台管理、安全管理等各个环节的法律责任。同时，鉴于开放数据仍属于探索性工作，为促进和鼓励公共管理和服务机构开放数据，《办法（草案）》设置了免责条款，规定依法开放公共数据，非因故意或重大过失造成损害的，可以免除或减轻相关责任。（第四十三至第四十七条）