一、基本情况

餐厨废弃食用油脂，是指除居民日常生活以外的在餐饮服务（含单位供餐）、食品生产加工以及现制现售等活动中废弃的食用动植物油脂和含食用动植物油脂的废水。餐厨废弃食用油脂的管理涉及城市市容、环境保护、食品安全等多个层面，是城市管理工作的重点之一。据统计，2012年1月至7月，全市收运的餐厨废弃食用油脂共计11842吨，经去水、去杂质等初加工处理后送交处置的共计8591吨。

2005年1月，市政府发布了《上海市餐厨垃圾处理管理办法》（以下简称《办法》），从政府规章层面将餐厨废弃食用油脂纳入餐厨垃圾的范畴予以管理。根据《办法》，本市现行的餐厨废弃食用油脂处理的管理沿袭国家有关城市生活垃圾处理的基本模式，即产生餐厨废弃食用油脂的单位（以下简称产生单位）缴纳餐厨垃圾处理费，由通过绿化市容部门招标并取得城市生活垃圾经营性服务许可的生活垃圾收运单位和餐厨垃圾处置单位分别负责收运和处置工作。

但是，如今餐厨废弃食用油脂已可以作为生物柴油以及部分化工产品的原料，具有资源再利用性，因而在实践中，本市餐厨废弃食用油脂不是作为纯粹的垃圾进行处理，而是形成了经初加工处理后再转卖给需要餐厨废弃食用油脂为原料的厂家这样一个具有经济利益的回收再利用链条。目前，全市已有18家规范从事餐厨废弃食用油脂收运的单位和2家从事餐厨废弃食用油脂处置活动的试点单位，在市场化运作基础上提供收运、处置服务。

与此同时，由于受到非法经济利益的驱使，包括本市在内的全国一些地方还出现了用餐厨废弃食用油脂提炼所谓的“地沟油”，经非法渠道回流餐桌，带来严重的食品安全隐患。对此，从2010年起，国务院和市政府先后出台了若干有关加强餐厨废弃食用油脂从严监管整治工作的规范性文件。根据文件要求，本市相关行政管理部门进一步明确分工、落实责任，通过源头查处、全程监管，有效遏制了餐厨废弃食用油脂非法回流餐桌的现象。

对于以上出现的新情况、新问题，现行《办法》在制度设计、监管方式、部门职责等方面已无法完全适应需要，因此，有必要将涉及餐厨废弃食用油脂管理的规范从现行《办法》中剥离出来，予以重新设计、调整和完善，形成餐厨废弃食用油脂管理的专门规定。

二、《办法（草案）》主要内容和制度的说明

（一）关于完善收运单位、处置单位的确定模式

《办法（草案）》在充分考虑餐厨废弃食用油脂的处理兼有公益属性和资源属性的基础上，拟建立餐厨废弃食用油脂收运、处置服务的政府特许经营制度，通过特许经营方式合理控制收运单位、处置单位的数量，并赋予收运单位、处置单位必要的经营权利，由其在市场机制作用下实现有限竞争，从而在发挥市场配置资源功能的同时，进一步规范收运、处置市场秩序。为此，《办法（草案）》规定，由区（县）绿化市容部门根据所辖区域内餐厨废弃食用油脂的产生数量，通过招投标方式确定本辖区的收运单位；市绿化市容部门则根据全市餐厨废弃食用油脂的处置数量，通过招投标方式确定全市的处置单位。《办法（草案）》还对收运单位、处置单位的招标条件作了具体规定。

同时，《办法（草案）》明确，区（县）绿化市容部门应当与中标的收运单位签订收运服务特许协议，市绿化市容部门应当与处置单位签订处置服务特许协议。特许协议应当明确收运单位、处置单位的服务范围、服务期限、服务规范、调整机制、违约责任以及收运去向或者处置后的产品及去向等内容。签订特许协议，一方面可以将收运单位、处置单位的具体权利义务在特许协议中有针对性地予以规定；另一方面，通过调整机制、违约责任等条款的约定，相关行政管理部门可以根据市场条件的变化或者所发生的违约情况，按照特许协议及时对收运、处置活动进行调整或者追究违约责任，直至将严重违约的不合格收运单位、处置单位剔除出餐厨废弃食用油脂收运、处置市场。特别是在当前涉及餐厨废弃食用油脂的食品安全领域严峻形势背景下，特许协议对于行政管理部门更为灵活、高效地监管收运、处置市场，具有重要的现实意义。

（二）关于对产生单位的规范性要求

强化对餐厨废弃食用油脂产生单位的源头管理，是整个监管整治工作的重要环节之一。此次，《办法（草案）》拟主要从三个方面就现行《办法》的相关规定予以调整、固化和完善。

一是取消处理收费制度。由于餐厨废弃食用油脂的资源再利用性质，具有一定的经济价值，因此，从进一步发挥市场配置资源功能的需要出发，此次《办法（草案）》拟取消现行《办法》关于产生单位需缴纳餐厨垃圾处理费的规定。

二是完善产生申报要求。产生申报是绿化市容部门准确掌握餐厨废弃食用油脂产生量、合理确定运输单位和处置单位数量的基本监管方式。为此，《办法（草案）》延续了《办法》关于产生单位应当每年度向所在地绿化市容部门申报本单位餐厨废弃食用油脂的种类和产生量的规定，并对申报的时间节点作出了明确规定。

三是强化对相关设施设置的要求。实践中，一些餐饮服务单位存在着不安装油水分离器或者隔油池等设施以及装而不用的问题。这不仅违反环保规定，而且客观上为非法收运餐厨废弃食用油脂提供了便利条件，但现行《办法》对此的监管、整治手段相对不足。此次《办法（草案）》增加了相应的监管要求，进一步明确对于不按规定安装油水分离器或者隔油池等设施的餐饮服务单位，食品药品监管部门不予核发餐饮服务许可证。

（三）关于完善运输、处置环节的监管

遏制餐厨废弃食用油脂非法回流餐桌现象的重要抓手在于加强收运、处置环节的监管，确保产生的餐厨废弃食用油脂全部予以规范收运和处置。为此，《办法（草案）》拟进一步补充、强化收运、处置环节的监管要求。

一是从总体上明确定向送交的义务，即要求产生单位必须将餐厨废弃食用油脂送交《办法（草案）》确定的收运单位进行运输，并签订收运合同；收运单位必须将餐厨废弃食用油脂送交《办法（草案）》确定的处置单位进行处置，并签订处置合同。除此以外，不得将餐厨废弃食用油脂提供给其他单位和个人。

二是增加若干实时监管的规定。具体要求包括：

（1）联单制度。《办法（草案）》要求产生单位向收运单位送交餐厨废弃食用油脂时，应当对种类和数量予以确认，并与收运单位在收运联单上签字、盖章；收运单位向处置单位送交餐厨废弃食用油脂时，同样应当对种类和数量予以确认，并与处置单位在处置联单上签字、盖章。收运联单、处置联单记录的相关信息还应当按照要求报送绿化市容部门。建立联单制度，有利于行政主管部门依据联单记载的信息，更为全面、主动地掌握、核查餐厨废弃食用油脂的流向，促成餐厨废弃食用油脂从收运到处置的闭合链条。

（2）核对要求。《办法（草案）》规定，当运输餐厨废弃食用油脂的车辆进入收运单位的贮存、加工场所时，收运单位应当将收运联单记载的餐厨废弃食用油脂种类和数量与车辆实际运输的种类和数量进行核对，从而起到防止餐厨废弃食用油脂在运输环节非法外流以及非法收集的餐厨废弃食用油脂混入运输车辆的作用。

（3）实时监控和联网。《办法（草案）》要求，收运单位运输餐厨废弃食用油脂时，车辆安装的电子监控设备应当保持开启状态，收运单位的贮存、加工场所以及处置单位的处置场所安装的视频监控设备均应当全天24小时保持开启状态。上述监控设备还必须与绿化市容部门的信息系统实时联网，从而确保收运、处置环节始终处于行政主管部门的实时监控之下，便于随时发现、处理违法收运、处置行为。

（四）关于完善相关行政管理部门的监管

现行《办法》按照城市生活垃圾的管理模式，明确了绿化市容部门作为餐厨废弃食用油脂处置的主管部门。但从遏制餐厨废弃食用油脂非法回流餐桌这一目的来看，由于涉及的行为主体多，整治环节多，需要其他有关行政职能部门齐抓共管，形成合力，而《办法》关于行政管理部门职责的规定已无法满足当前监管的实际需要。为此，《办法（草案）》相应增加了相关行政管理部门涉及餐厨废弃食用油脂监管的具体职责。

一方面，从源头管理角度，《办法（草案）》明确食品药品监管部门和质量技监部门应当通过相关许可证核发、年检、延续或者换发等方式，负责对产生单位实施监督管理；另一方面，从提高执法效率角度，《办法（草案）》明确工商行政管理部门在规定职责范围内，可以依法委托城管执法部门对非法从事餐厨废弃食用油脂收运、处置活动的违法所得以及相关工具、设备、原材料、产品（商品）等财物实施没收等行政处罚。