一、基本情况

建筑垃圾，是指建设工程的新建、改建、扩建过程中以及建筑物、构筑物的修缮和拆除过程中产生的弃土、弃料及其他废弃物，包括工程渣土、工程泥浆、拆房垃圾、工程垃圾和装修垃圾等。建筑垃圾处理，涉及城市市容、环境保护等多个层面，是城市管理工作中的重点、难点问题。2010年11月，市政府以政府令的形式发布了《上海市建筑垃圾和工程渣土处理规定》（以下简称《建筑渣土规定》），自2011年1月1日起施行，从政府规章层面对建筑渣土处理予以管理。根据现行《建筑渣土规定》，本市建筑渣土处理的基本模式为：各区绿化市容行政管理部门根据本区建筑渣土产出数量，以招投标方式选择符合规定条件的本区建筑渣土运输单位（以下简称运输单位）实行区域运输经营；建设单位从中标的建筑渣土运输单位中选择具体一家，承担具体运输业务，负责将建筑渣土运输至规定的消纳场所进行处置。《建筑渣土规定》施行以来，尽管本市建筑渣土年度申报量连续保持在1.3亿吨以上，但总体上建筑渣土处理活动得到规范，市场运行日趋稳定，车容车貌明显改善，偷乱倒行为得到有效遏制，为保障城市建设、维护市容环境整洁起到了积极的作用。

但从近年来的建筑渣土管理实际情况来看，仍然存在一些薄弱环节，与源头上的消纳场所规划落实、建筑渣土减量及资源化利用等因素紧密相关。对于管理上的薄弱环节，现行《建筑渣土规定》亟待加强相关方面的管理规范，进行必要的调整、补充和完善，进一步推动本市建筑渣土处置市场的规范、有序运行。

二、《规定（草案）》主要修改内容的说明

此次制定《上海市建筑垃圾处理管理规定（草案）》（以下简称《规定（草案）》），是对现行《建筑渣土规定》的部分修改。主要修改内容包括：

（一）扩大建筑垃圾管理的适用范围

现行《建筑渣土规定》适用于狭义上的建筑垃圾和工程渣土，并将居民装修垃圾排除在外。从实践工作来看，对于建设工程产生的工程泥浆、拆房垃圾、工程垃圾（主要指建筑废弃混凝土）以及装饰装修活动产生的装修垃圾，以往主要通过相关规范性文件进行规范，游离于《建筑渣土规定》之外，在市场运行和管理环节上容易产生空白或者衔接不到位的情况，有必要纳入政府规章层面予以管理，并根据各类垃圾的共性和特性，作出合适的制度安排。因此，《规定（草案）》扩大了适用范围，并与国家住建部《城市建筑垃圾管理规定》相衔接，明确将工程渣土、工程泥浆、拆房垃圾、工程垃圾和装修垃圾等五类均统一作为建筑垃圾予以管理。此外，考虑到《规定（草案）》中的建筑垃圾含义更为全面，已经与现行《建筑渣土规定》中的狭义建筑垃圾概念有所区别，因此，为避免混淆，将政府规章名称也一并作了调整，定为《上海市建筑垃圾处理管理规定》。

（二）进一步强化消纳场所设置的规划、落实

消纳场所是整个建筑垃圾处理流程的重要末端，这一客观条件也在很大程度上影响到建筑垃圾管理的实际施行效果。现行《建筑渣土规定》较为原则地规定由区绿化市容行政管理部门负责设置，市绿化市容行政管理部门做好统筹。但由于消纳场所的设置涉及规划、土地等多个环节，需要各部门配合协调，发挥合力，而仅依靠建筑垃圾行政主管部门一家负责设置，实践中操作难度较大。为此，近年来市政府陆续出台文件，明确了消纳场所设置上的部门职责分工。相应地，此次《规定（草案）》也作了固化，规定由市绿化市容、规划国土行政管理部门编制消纳场所以及资源化利用设施的规划；区政府按照上述规划，编制本区消纳场所和资源化利用设施的建设计划，并负责组织实施。

（三）对区域招投标和卸点付费环节作了一定调整

对于区域招投标，根据现行《建筑渣土规定》，区绿化市容行政管理部门必须通过市级招投标平台，以招投标方式确定本区的运输单位；市绿化市容行政管理部门负责向中标的运输单位核发运输许可证，有效期不超过2年。为了进一步发挥各区的属地优势，强化属地责任，此次《规定（草案）》明确，区绿化市容行政管理部门除了通过市级招投标平台以外，也可以通过本区的招投标平台进行运输单位的招投标工作，并负责对中标的运输单位核发运输许可证。同时，考虑到建筑垃圾运输市场的运行现状，为了进一步推动运输单位通过规范经营、有序竞争壮大企业实力，赋予运输单位合理预期，将现行的许可有效期不超过2年的规定调整为不超过5年，以利于运输市场的持续稳定。

对于卸点付费，现行《建筑渣土规定》要求，建设单位应当设立运输费、处置费专用账户；运输单位按照要求将建筑渣土运至规定的消纳场所并取得消纳结算凭证后，需要向区绿化市容行政管理部门申请领取运输费、处置费；区绿化市容行政管理部门经核实无误后，通知建设单位予以支付。为了进一步适应市场运作的通行方式，更好地厘清政府监管与市场行为之间的边界，此次《规定（草案）》不再强制性要求建设单位设立运输费、处置费专用账户，仅延续了专门列支运输费、处置费的规定，并强调了相关行政管理部门对费用列支信息的共享要求；在实现费用列支信息共享的基础上，区绿化市容行政管理部门也不再直接介入企业之间的费用支付过程，而是调整为区绿化市容行政管理部门对运输量、处置量进行核实，建设单位与运输单位之间则按照相关合同进行费用结算。

需要说明的是，上述区域招投标、卸点付费管理及其调整，均只适用于建筑垃圾中的工程渣土、工程泥浆和拆房垃圾。对于工程垃圾和装修垃圾的处理，《规定（草案）》另行作了规定。

（四）对工程垃圾的资源化利用作了原则性规定

对于工程垃圾，目前实践中是走资源化利用途径，因此在运输、处置、费用等环节，完全不同于现行《建筑渣土规定》的一般规范要求。市住房城乡建设管理委也制定了相关文件，明确了工程垃圾资源化利用的具体管理模式和扶持政策。因此，此次《规定（草案）》对于工程垃圾不再作全流程的详细规定，而是从落实资源利用的角度，对一些重要环节如工程垃圾资源利用企业备案、合同内容要求、处置信息报送等，作了较为原则地规定。

（五）专门规定了装修垃圾处理规范

由于现行《建筑渣土规定》不适用于居民装修垃圾，因此实践中，各区对于装修垃圾的处理模式不尽相同，管理效果也参差不齐。考虑到装修垃圾的产生、收运、处置情况与其他建筑垃圾有着明显区别，结合地方性法规《上海市市容环境卫生管理条例》的相关规定，《规定（草案）》增加了对装修垃圾处理的专门规定，主要包括：

一是，对于装修垃圾的范围，指的是不属于建筑工程施工许可范围，由个人、单位在装饰装修活动中产生的废弃物。这意味着，我们一般所说的家庭装修以及常见的社会单位零星装修产生的装修垃圾，都属于《规定（草案）》的管理范围。二是，建立了装修垃圾投放管理责任人制度，对责任人的确定、具体责任要求、堆放场所设置、分类投放等作了明确。三是，对于装修垃圾收运单位的确定，赋予各区自主权，允许各区绿化市容行政管理部门根据本区实际情况，通过招投标、政府采购等方式产生，并核发运输许可证。四是，专门设置中转分拣场所，由市绿化市容行政管理部门在全市层面进行布局，并制定运营规范；各区政府则负责具体设置、确定。五是，对装修垃圾收运过程实行分段管理，即堆放场所至中转分拣场所一段，由装修垃圾投放管理责任人委托装修垃圾收运单位负责清运；中转分拣场所至消纳场所一段，则由承接工程渣土、工程泥浆、拆房垃圾运输业务的区域运输单位负责。六是，在相关费用承担方面，单位和个人按规定需要交纳装修垃圾收运费，该收运费实行市场调节，并以相关行业协会发布的市场行情价作为参考依据。此外，允许区政府根据自身财力情况，对清运费予以分担；对于中转分拣、转运、处置环节的费用，则从政府职责角度，要求各区财政资金予以托底保障。

（六）规定了“拆违”产生的拆房垃圾的特殊处置规范

拆除违法建筑活动中产生的拆房垃圾，尽管在物理形态上与一般的拆除工程中产生的拆房垃圾没有区别，但是由于其是在有关行政管理部门执法活动中所产生的，性质上不同于市场化的建筑工程活动，因此，需要对此类情况下的拆房垃圾作出特殊规定。为此，《规定（草案）》明确，因拆违产生的拆房垃圾，应当由城管执法部门、规划国土行政管理部门和乡（镇）人民政府等拆违实施部门，委托施工单位交由区域运输单位进行运输。同时，为保障对此类拆房垃圾的监管，拆违实施部门还应当定期向绿化市容行政管理部门书面告知运输、中转、消纳等信息；对于违法行为人自行拆除违法建筑所产生的拆房垃圾，也应当事先委托拆违实施部门，按照上述要求进行处理。

（七）细化了源头减量和资源化利用要求

建筑垃圾的源头减量、资源化利用，对于缓解建筑垃圾处置压力、提升处置效率具有重要作用，而现行《建筑渣土规定》对此规定较为原则。为此，结合国家和本市有关加大扶持，建立建筑垃圾回收和再生利用体系等要求，《规定（草案）》提出了细化措施，更好地理顺从源头产生到利用再到制成品去向的链条，主要包括：增加了资源化利用设施作为建筑垃圾的处置场所之一，并落实规划、实施主体；明确政府投资建设工程应当按照规定优先使用建筑垃圾综合利用产品；相关行政主管部门还应当负责制定建筑垃圾综合利用产品标准及管理规范。

（八）加强了相关信息系统的建设和对接

近年来，本市不断加强政府数据资源服务平台建设，以更好地提升服务和管理效率。在此基础上，《规定（草案）》也强化了建筑垃圾处理监管信息化的要求。在延续现行《建筑渣土规定》建立建筑垃圾处理管理信息系统的前提下，《规定（草案）》进一步要求各相关行政管理部门根据各自管理职能，将与建筑垃圾处理有关的施工工地、道路交通运输许可、交通事故、行政执法等信息与建筑垃圾处理管理信息系统对接。同时，为加大对建筑垃圾处理的综合治理力度，《规定（草案）》具体列举了应当纳入相关建筑市场信用信息平台、市公共信用信息服务平台管理的信息要求；建筑垃圾违法车辆信息和违法行为人信息也将纳入本市交通管理、人口管理等信息系统。