一、立法背景

    《上海市行政规范性文件制定和备案规定》自2017年1月1日起施行以来，对于提高文件质量、营造良好法治环境发挥了重要作用。文件制定和备案审查机关也积累了一些提高文件质量的经验与做法。但是，一定程度上还存在制定程序不规范、发文数量难控制、合法性审核不严格、文件内容不合法、清理评估不及时等问题。2018年，国务院办公厅先后发布《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）和《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）等一系列政策文件，在规范程序、健全机制、强化监督等方面提出新的要求。为贯彻落实国家的要求，固化实践中好的做法，破解文件管理中存在的问题，需要对《上海市行政规范性文件制定和备案规定》进行全面修订，重新制定《上海市行政规范性文件管理规定》。

    二、主要修订内容

    《上海市行政规范性文件管理规定（草案）》共八章六十四条，与《上海市行政规范性文件制定和备案规定》相比，主要修订内容包括：

    （一）总则方面。根据上位文件表述，完善行政规范性文件概念（第二条），进一步明确规章适用范围（第三条），结合机构改革明确新的工作部门（第五条），增加制定重大经济社会方面规范性文件及时报告同级党委（党组）和规范性文件管理系统、数据库的规定（第六条、第八条）。

    （二）文件起草方面。按照上位文件精神，进一步细化文件制定要求，规范文件制定程序。譬如，在文件制定主体中建立制定主体清单公布制度（第九条），明确规范性文件的文种和名称（第十条），进一步细化规范性文件不得设定的内容（第十一条），完善公开征询社会公众意见的情形，明确涉企文件应当征求企业和行业协会商会的意见（第十五条），原则上将公开征询社会公众意见作为必经程序，同时对例外情形进行限定（第十八条），明确建立意见沟通协商反馈机制（第十九条）。此外，明确起草部门应当主动对接长三角地区一体化发展要求，协同开展规范性文件起草工作（第二十条）。

    （三）文件合法性审核方面。进一步强化对报请制定的材料审核，发挥文件起草部门审核机构作用，即起草部门提供的材料应当包括本单位审核机构的合法性审核意见（第二十二条），重新梳理合法性审核的主要内容（第二十四条），明确合法性审核意见分为合法、不合法、应当予以修改三种情形，明确对确实不需要制定的规范性文件，审核机构可以建议不予制定（第二十六条）。

    （四）文件决定和公布方面。突出集体审议的程序规范（第二十八条），进一步落实国家“统一登记、统一编号、统一印发”的有关要求（第三十一条），探索建立文件发布后的交流互动机制（第三十五条）。

    （五）文件备案方面。结合机构改革，明确备案审查的责任分工，明确部门管理机构制定的文件备案途径，明确垂直管理机构制定的文件应当抄送所在地同级政府（第三十七条），明确报送备案的材料增加征求意见及意见采纳情况（第三十八条），相应调整责任主体变更后的文字表述。

    （六）文件评估和清理方面。进一步厘清评估制度与即时清理制度的关系。明确文件的评估包括实施过程中的评估和有效期届满前的评估两种情形（第四十九条、第五十条）；结合清理制度的特点，通过即时清理、专项清理等方式，推动文件的动态管理（第五十一条至第五十六条）。

    （七）文件监督和责任方面。进一步丰富规范性文件监督体系，充分发挥政府督查机制作用，将规范性文件制定和监督管理工作作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系（第五十七条）；加强党委、人大、政府等系统对规范性文件的协作配合，建立备案审查衔接联动机制，探索与法院、检察院的工作衔接机制，推动司法监督和行政监督形成合力（第五十八条）；逐步建立公民、法人和其他组织对规范性文件的异议审查机制（第五十九条、第六十条）。