《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（以下简称《实施细则》）已于2011年10月19日由韩正市长签署市政府第71号令正式发布，自公布之日起施行。在制定过程中，市政府法制办曾于2011年9月21日至9月27日在“中国上海”门户网站（www.shanghai.gov.cn）、“东方网”（www.eastday.com）和“上海政府法制信息网”（www.shanghailaw.gov.cn）公布《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则（草案）》（以下简称《细则（草案）》全文及有关背景情况说明材料，公开征求市民和有关单位的意见和建议。期间，通过网上民意征询平台共收到意见349条，并收到信函73封、电子邮件84封。经对有关意见和建议梳理、研究后，进一步修改和完善了《实施细则》，主要意见、建议及其处理情况如下：

一、    关于房屋征收与补偿体制

在本市房屋征收与补偿体制方面，《细则（草案）》规定，区（县）人民政府确定的房屋征收中心作为本行政区域的房屋征收部门，组织实施房屋征收与补偿工作。对此，有市民提出意见，认为国有土地上的房屋征收与补偿工作属于行政管理的职能，不宜交给事业单位，建议按照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）的规定，由区（县）房管部门作为本行政区域的房屋征收部门。经研究后，《实施细则》采纳了有关意见，明确区（县）房屋行政管理部门为本行政区域的房屋征收部门，负责组织实施房屋征收与补偿工作。

此外，在房屋征收与补偿管理体制方面，还有市民提出，应当增加“被征收房屋所在地的街道办事处、镇（乡）人民政府配合做好房屋征收与补偿相关工作的职责”的内容。对此，《实施细则》考虑到街道办事处、镇（乡）人民政府确实是房屋征收与补偿工作的重要力量，对于顺利实施房屋征收与补偿有着不容忽视的作用，所以也采纳了有关意见，增加了有关配合职责的内容，明确被征收房屋所在地的街道办事处、镇（乡）人民政府应当配合做好房屋征收与补偿的相关工作。

二、关于房屋征收范围确定后的禁止和限制行为

《细则（草案）》规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建和改建房屋及其附属物，改变房屋和土地用途，建立新的公有房屋租赁关系、分列公有房屋租赁户名，迁入户口或分户等不当增加补偿费用的行为。对此，有市民提出，这种表述不尽合理，应当区分禁止和限制两类行为加以规范，《实施细则》采纳了有关意见，对有关表述作了调整修改：首先按照上位法规定，明确了房屋征收范围确定后，不得在征收范围内实施的新建、扩建、改建房屋及其附属物和改变房屋、土地用途等不当增加补偿费用的行为，并明确违反规定实施的，不予补偿。其次，根据上海经验和实际，规定了建立新的公有房屋租赁关系、分列公有房屋租赁户名，房屋转让、析产、分割、赠与，新增、变更工商营业登记，以及迁入户口或者分户等几类限制性行为，明确以上限制行为不增加违反规定的补偿费用。如果相关行政管理部门或者机构受理上述限制事项时，须要求被征收人、公有房屋承租人提交不因此增加违反规定的补偿费用的书面承诺。

三、关于非居住房屋停产停业损失评估

《细则（草案）》规定，因征收非居住房屋造成被征收人、公有房屋承租人停产停业损失的补偿标准，按照被征收房屋市场评估价的10%确定。被征收人、公有房屋承租人认为其停产停业损失超过被征收房屋的市场评估价10%的，应当向房屋征收中心提供房屋被征收前三年的平均效益、停产停业期限等相关证明材料。房屋征收中心应当委托房地产价格评估机构对停产停业损失进行评估，并按照评估结果予以补偿。对此，有市民提出，应当增加对停产停业损失评估结果有异议的救济程序。考虑到救济程序的规定有利于保障被征收人、公有房屋承租人的合法权益，所以《实施细则》采纳了有关意见，在原有条款内容基础上，增加了被征收人、公有房屋承租人对评估结果有异议的，可以按照本细则有关房屋评估异议处理规定申请复核、鉴定的内容。

四、关于居住房屋补偿标准

《细则（草案）》中有关居住房屋补偿标准的内容是此次征求意见中市民关注的重点，有的市民赞同草案中确定的“数砖头加套型保底”的政策；也有很多市民提出不同意见，认为补偿的标准太低，比如评估价格应当统一按照评估均价计算，补贴系数应当由0.3调整为0.5，套型面积应当由15平方米调整为30平方米等等。考虑到国务院《征收补偿条例》规定的补偿标准为不低于被征收房屋类似房地产市场价格，而本市的补偿标准是在被征收房屋按照房地产市场价评估价格基础上，增加了价格补贴、套型面积补贴等，已远远超出了被征收房屋市场价值补偿；另外，“数砖头加套型保底”的政策在本市已经过全面试点，群众接受度和认同度较高，实施效果较好。所以对此内容，《实施细则》未作调整。

还有部分市民提出，《细则（草案）》规定对公有房屋承租人补偿按照被征收房屋评估价格的80%操作不合理，应当将比例提高到90%，也有市民提出补偿比例不应打折扣，应当按照100%补偿。但考虑到按照80%补偿公有房屋承租人，是区分被征收房屋产权人和承租人的差异，兼顾产权人和承租人的权益而作出的规定，这一补偿比例是本市的操作惯例，而且一直以来已被公有房屋承租人所接受，所以为保持在拆地块的稳定性和政策的延续性，《实施细则》亦未作采纳。

五、关于居住困难的保障

关于居住困难的保障，有的市民认为，由于旧里房屋面积小，人口多，为解决居住困难，仍应坚持“数人头”的补偿方式，并应当考虑知青、大龄青年、高龄老人以及大病者、残疾人等群体的实际困难，给予补贴；还有的市民认为，不应当按照经济适用住房面积核定标准来认定是否属于居住困难，尤其不能把他处购买的商品房面积纳入核对范围。对于采取“数人头”方式解决居住困难的有关意见，《实施细则》未作采纳，主要基于三点考虑：一是国务院《征收补偿条例》已规定，对被征收房屋价值的补偿是不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，如果被征收人符合住房保障条件的应当优先给予住房保障，所以单纯通过“数人头”方式确定补偿金额不符合新条例的补偿原则；二是单纯“数人头”的补偿方式，在实际操作中容易造成户口的非正常迁移和产生大量矛盾，也与法律原则和精神不相符合；三是本市已经试点了“数砖头加套型保底”新政，其中对于居住困难户的保障实施效果较好，所以《实施细则》中已明确了对于经过计算后人均建筑面积仍不足22平方米的居住困难户增加保障补贴。对于知青、大龄青年、高龄老人以及大病者、残疾人等群体的实际居住困难问题，如果符合《实施细则》规定的居住困难条件和标准的，将可以按照本实施细则规定得到有关优先保障。

另外，对于居住困难户认定问题，由于本市经济适用住房面积核定规定已经较为完备和成熟，而且居住困难优先保障制度的目的本身也是保障真正居住困难的人，所以《实施细则》未采纳有关建议，仍将购买的商品房面积纳入住房面积核定范围，也明确按照本市经济适用住房有关住房面积核定规定以及折算公式计算后符合条件的居住困难户增加保障补贴，需要特别说明的是核定内容仅仅对于住房面积，家庭经济收入等并不在核对之列。

六、关于就近地段房屋

《细则（草案）》规定，因旧城区改建征收居住房屋的，作出房屋征收决定的区（县）人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房源。就近地段的范围，具体在征收补偿方案征求意见过程中确定。对此，部分市民提出，应当明确就近安置的具体标准以便于操作，有的建议“1公里或3公里或5公里半径范围”，有的建议“同一行政区域”。上述意见对于具体操作，保护居民利益很有必要，但考虑到各个区县面积大小、具体所处位置均存在较大差异，每种具体方案都存在一定缺陷，很难确定一个全市统一的标准，而通过在征求意见过程中确定具体范围，更能体现被征收人的意愿，所以《实施细则》中仍维持了在征求意见过程中确定的规定，但相关配套文件中将充分综合考虑市民所提意见和建议，细化有关内容，完善操作口径，以指导实践。

七、关于旧城区改建事前征询制

对于《细则（草案）》中规定的旧城区改建事前征询内容，有很多市民对征询比例提出意见，有的认为二次征询比例太低，应当将80%提高到90%；而部分意见认为征询的比例太高，实践中将难以达到，无法保障真正居住困难人群的利益，应当降低征询比例。考虑到旧城区改建事前征询制度在本市已经过全面试点，取得了较好成效，也得到了居民的普遍认同，而且具体比例各区县还可以根据不同情况在80%基础上具体确定，基于此，《实施细则》对此未作调整。

八、关于其他方面的意见建议

此外，市民还对评估机构、安置用房、公开透明规范等内容和文字表述提出了完善建议，经研究后我们吸收采纳了其中部分意见，或在文本中直接予以调整修改，或将下一步在配套文件中予以体现。还有市民针对征收集体土地房屋补偿问题提出意见，由于其不属于规范国有土地上房屋征收与补偿的内容，不应纳入《实施细则》的适用范围，所以《实施细则》未予采纳。有关征收集体土地房屋补偿方面的建议，我们在制定有关规定时予以认真研究和充分考虑。