《上海市社会生活噪声污染防治办法》（以下简称《办法》）已经2012年11 月26 日市政府第157 次常务会议通过，现予公布，自2013年3月1日起施行。在《办法》修改过程中，我办征求了市人大、市高院、市律协等单位的意见。同时，通过政府网站、报纸等媒体向社会公开征求意见，收到书面信件69封，电子邮件60封，“中国上海”网络平台留言152条。另外，我办还围绕“公共场所开展使用音响设备的健身娱乐活动是‘禁’还是‘控’”等三个议题召开了立法听证会，听取社会各界的意见。现将主要意见和建议采纳处理情况汇总如下：

一、已采纳的意见和建议

（一）市人大等部门意见

1、市人大

（1）《办法（草案）》对噪声重点防治区域采取了多种不同表述，建议根据上位法的概念加以统一。

经研究，《办法》根据《中华人民共和国噪声污染防治法》（以下简称《噪声防治法》）中的概念，全文统一使用“噪声敏感建筑物”和“噪声敏感建筑物集中区域”，并以附件的形式将这些概念的上位法依据置于《办法》后，以供公众查阅。

（2）根据国务院《物业管理条例》、《上海市住宅物业管理规定》的规定，物业管理企业只有配合业委会做好管理工作的义务，由其居间调解居民之间的噪声纠纷是否合适，建议研究。

经研究，《办法》删除了《办法（草案）》第十八条中有关物业服务企业参与调解社会生活噪声纠纷的内容。

2、市高院

市高院提出，根据《噪声防治法》的定义，《办法（草案）》第三条中“人为产生的社会生活噪声”是一个大概念，包括固定设施设备产生的社会生活噪声等，建议进一步明晰环保、公安部门的相关职责。市二中院建议沿用《噪声防治法》的立法体例，明确公安机关的职责，其他噪声防治监督管理职责归环保部门。

经研究，《办法》第三条修改为：“市和区（县）环境保护行政管理部门负责本行政区域内社会生活噪声污染防治的监督管理。公安机关按照法定职责，对制造社会生活噪声干扰他人正常生活的行为实施行政处罚”。

3、市二中院

广场、公园等公共场所组织的商业或慈善性质的各类小规模演出，是丰富群众文化生活的一个重要方式。建议作出限制性规定，而不是一概禁止。另外，此款缺乏相应的罚则。

据此建议，《办法》第七条第二款专门规定，“但依据国家有关规定经文化行政管理部门、公安机关等有关行政管理部门批准的文艺演出等活动除外”。另外，在《办法》第十九条中设定了相应罚则。

4、市律协

《办法（草案）》第十七条规定了认定“制造噪声干扰正常生活”的几种情形，其中第四项“居民反映并经居委会、业主委员会或者物业服务企业证实”的规定不尽周延。

经研究，《办法》第十九条第三项修改为：“有居民投诉噪声干扰并经居民委员会、业主委员会或者物业服务企业证实的，或者有其他证据可以证实该噪声干扰他人正常生活的”。

（二）市民书面信件、电子邮件意见

1、不少市民提出，本市中小学大多建在居民住宅区里，每天都使用高音喇叭开展升旗、做操、训话等活动，影响周边居民正常生活，建议加以规范。

为此，《办法》增设第十三条，规定噪声敏感建筑物集中区域内的学校不得使用产生高噪声的音响器材。市环保部门应当会同市教育行政管理部门对学校使用音响器材进行指导。

2、许多市民反映，一些市民在公园、广场中使用音响器材开展健身、娱乐活动，严重干扰居民正常休息，建议对活动时段、音箱功率等作出严格限制。

为此，《办法》在《办法（草案）》第八条第二款的基础上专门增设第七条、第八条，规定每日22时至次日6时，不得在毗邻噪声敏感建筑物的公园等公共场所开展使用乐器或者音响器材的健身、娱乐等活动。其他时段，则是不得使用带有外置扩音装置的音响器材。针对一些矛盾突出的公园、广场，通过制定噪声控制规约的方式加以解决。

3、一些市民反映，应当严禁商业店铺在店堂内大音量播放广告及让人烦躁的音乐，特别是应该禁止把音响放在商店的大门外。

为此，《办法》增设了第六条第一款，即“沿街商店的经营管理者不得在室外使用音响器材招揽顾客；在室内使用音响器材招揽顾客的，其边界噪声不得超过国家规定的社会生活环境噪声排放标准”，并设定了相应罚则。

4、一些市民反映，应当更加严格限制产生噪声的家庭装修活动时间，以确保正常休息。

为此，《办法》在原先“每日18时至次日8时以及法定节假日全天不得在已交付使用的住宅楼内进行产生噪声的装修作业”外，再增设一款：“住宅小区业主管理规约可以根据实际情况，约定严于前款规定的限制装修的时间”。

（三）立法听证会代表意见

2012年7月20日下午，市政府法制办在上海市环境科学研究院召开了《办法（草案）》立法听证会。环境和法律领域专家、公共场所管理者、市人大代表、律师协会代表和市民代表等共计15名听证代表参加了听证会。会议围绕“公共场所开展使用音响设备的健身娱乐活动是‘禁’还是‘控’”、“禁止特定时段开展住宅装修”和“限制学校使用高音喇叭”三个议题展开了激烈地探讨。下面就听证代表意见采纳情况汇总如下：

1、关于在公园、广场、人行道等公共场所开展使用音响设备的健身娱乐活动是“禁”还是“控”的议题。

（1）听证意见情况

大部分听证代表认为，公园、广场、人行道三处场所应当分类管理，人行道上应当禁止开展健身娱乐活动；在公园、广场内开展使用音响设备的健身娱乐活动的，应当对时间和音量进行限制。邹雯歆代表表示，“每晚9点到凌晨7点，应当严禁任何使用音响设备的健身娱乐活动，其他时段应规定音响设备的音量，不能高于60分贝”。叶明德代表则进一步提出，“公共场所开展使用音响设备的健身娱乐活动必须是‘禁’，而不是‘控’，一部分人行使权利不能损害其他人的权利”。律师协会代表薛梅也赞成不允许带音响设备进公园的措施。但也有代表认为, 噪声毕竟是主观的东西，不同场地条件和人群情况各不相同，立法不应太多干涉公民权利，应当由当事人自主决定。对于《办法（草案）》条文中多方协商解决问题的规定，一些代表认为“协商”就是“放任”，起不到实际效果。

对于防治此类噪声的办法，代表们纷纷献计献策。闸北绿化管理署蔡杰代表认为应当平衡市民休息的权利与娱乐健身的权利，具体措施如下：一是环保部门针对某些噪音污染投诉严重的区域，应当建立噪音监测巡查制度，对日常噪音的数据进行监测并向社会公布；二是《办法（草案）》除了规定不能使用带功放的音响外，还应当明确其他音响设备允许使用的时段和最大功率；三是街道、乡（镇）政府应当作为管理主体，积极协调环保部门、城管、公安等部门，牵头开展噪声综合治理。上海交通大学的王曦教授提出：“光靠法律是不够的，更重要的是靠道德教育。全民道德水平提高了，行使权利的时候有一个自我约束，噪声问题就会少很多”。另外，也有代表提出应当采取疏堵结合的方法，提供更多既不妨碍居民生活又适合锻炼的公共场所。

（2）意见采纳情况

综合考虑听证代表的意见，我们认为，公园、广场等公共场所的噪声污染问题确实十分复杂，不能简单地采取“禁”或者“控”的办法，只能是根据当地实际情况，作出因地制宜地规定。为此，《办法》修改了原先规定，作出了更为全面的规范：一是规定在毗邻噪声敏感建筑物的公园、公共绿地、广场等公共场所，每日22时至次日6时不得开展使用乐器或者音响器材的健身、娱乐等活动；二是其他时间在上述场所开展健身、娱乐等活动的，不得使用带有外置扩音装置的音响器材；三是噪声矛盾突出的公园，公园管理者可以在有关部门指导下，组织健身、娱乐等活动的组织者、参与者以及受影响者制定公园噪声控制规约，控制噪声影响；四是公园管理者可以依法调整园内布局，设置声屏障、噪声监测仪等设施。五是噪声矛盾突出的公共绿地、广场、道路等特定公共场所，乡（镇）政府、街道可以组织相关各方制定噪声控制规约，合理限定活动范围、活动规模、噪声排放值等。六是依据国家有关规定经文化行政管理部门、公安机关等有关行政管理部门批准的文艺演出等活动，可以正常演出。

2、关于禁止特定时段开展住宅装修的议题

（1）听证意见情况

 代表们一致认为，应当对家庭装修活动的时间进行限制，以保障周边居民安静休息的权利。但是，部分代表对立法的必要性提出了质疑。他们认为，目前本市在限制装修时段方面做的比较好，有些小区规定的时段比《办法（草案）》中规定的还要严格。因此，此事项由业主大会自主决定就可以。王录春律师认为，“这本质上是个人财产权与休息权之间的冲突，立法规定此项内容还是过了头，行政权干涉了公民权利”。但也有代表认为，立法应当规定禁止开展装修活动的时段，这样就为物业公司、居委会在协调装修纠纷时提供了法律依据，有利于取得良好的调解效果。如物业公司代表舒志伟提出，“我们管理过程中需要法律依据，立法很有必要”。

对于限制装修的具体时段，代表们则各抒己见。如邹雯歆代表认为，上海目前已步入老龄化社会，建议将午休时间也增加为限制装修时间。蔡国本、赵烨也赞成增加午休时间。蒋连睿代表认为，“有些装修在双休日进行对上班族比较方便，双休日应当允许产生小噪声的装修”。周裕德代表认为，应当允许早晨7点开始装修。薛梅律师认为，“如果刚入住的小区，人非常少，适当延长装修时间也可以”。

（2）意见采纳情况

经研究，《办法》作出了以下修改：一是考虑到双休日装修的现实需要，明确规定《办法》中所称“法定节假日”不含双休日，即允许在双休日开展相关装修活动；二是鉴于本市一些小区业主管理公约的规定严于《办法》的规定，增设第二款，即“住宅小区业主管理规约可以根据实际情况，约定严于前款规定的限制装修的时间”。

3、关于限制学校使用高音喇叭的议题

（1）听证意见情况

对此议题代表们有不同的观点。一方认为，学校使用高音喇叭是正常的教学活动，噪声对周边居民生活的影响比较有限，不应当加以限制。如有的代表提出，“应当允许学校使用高音喇叭，这是一种有效的传递信息方式，不能缺少，没有高音喇叭就不成其为学校”。另一方则认为，学校是教书育人的场所，应当保持安静的环境，应当限制或者禁止使用高音喇叭。至于教学活动需要传达信息，完全可以改用其他不产生噪声污染的音响设备。如邹雯歆代表认为，“限制学校使用高音喇叭是必要的。家长会等活动应当禁止使用高音喇叭”。蔡国本代表说：“我反对使用高音喇叭，完全可以用小喇叭替代，没必要用高音喇叭，这不是文明的标志”。周裕德代表提出，“我觉得不要加限定语了，禁止学校使用高音喇叭就行了，用更好的技术手段就可满足这个条件，如定向喇叭、音柱等。学校自身也是噪声污染的受害者，应该能理解禁止使用高音喇叭的措施”。

另外，蔡杰代表对此事项的立法必要性提出了质疑，表示“教育局内部发个文就行了，是不是有必要立法”。王录春、赵烨、薛梅等代表也支持这一观点。

（2）意见采纳情况

综合各听证代表意见，《办法》作出了以下修改：一是禁止使用高音喇叭的范围限定于噪声敏感建筑物集中区域内的学校；二是规定市环保部门应当会同市教育行政管理部门对学校使用音响器材进行指导，尽量减少学校教学活动对周边居民生活的干扰。

二、未采纳的意见和建议

（一）市律师协会等部门意见

  建议在《办法（草案）》第二条中增加新款“根据《上海市烟花爆竹安全管理条例》，划定禁止燃放爆竹的范围”。

未采纳理由：

《上海市烟花爆竹安全管理条例》第五条明确了本市严禁燃放烟花爆竹的场所，并规定内环线以内禁止燃放烟花爆竹，其他需要禁止燃放烟花爆竹的区域，由所在地的区、县人民政府划定。因此，《办法》无须划定禁止燃放爆竹的范围。

（二）网民电子邮件意见

有网民提出，铁路、飞机等噪声严重影响正常生活，建议《办法》作出相应规范。

未采纳理由：

根据《噪声防治法》的规定，噪声类型主要包括工业噪声、建筑施工噪声、交通运输噪声和社会生活噪声。铁路、飞机等噪声属于交通运输噪声，《噪声防治法》对此种噪声规定较为明确，因此未纳入《办法》的适用范围。

感谢以上单位和市民对政府法制工作的支持。